民建会员、漯河市技师学院讲师李双莲说，近年来，生态系统失衡、极端气候增多、灾害事故频发，应急救援救助需求极速增长，仅依靠政府部门的力量已难以满足纷繁复杂的灾害救助需求。社会应急救援力量具有资源丰富、贴近一线、组织灵活的优势，具备反应速度快、参与热情高、活动范围广、服务领域宽的特点，在灾害事故应急救援中发挥着日益重要的作用，是我国应急体系不可或缺的重要组成部分。社会应急救援力量在各种灾害救援中的积极行动、有益作用逐渐得到了社会各界和广大群众的广泛认可。自2008年汶川地震后，涌现出大量民间救援组织，他们广泛参与灾害救援、灾后重建，协助救援物资统筹管理、运输发放，及时传递灾害信息、安抚群众情绪，在灾害应急救援方面发挥者独特的作用。
一、社会应急救援力量在应急救援中短板
目前，我国应急救援力量主要包括三种，一是国家应急救援力量，如消防救援队伍、民兵、武警等；二是专业应急救援力量，主要指交通、能源、水利等行业管理部门，建筑、化工等大型企业对接指导的专业性较强的救援队伍；三是社会应急救援力量，大多为民间自发成立的救援组织。社会应急救援力量在救援中主要有以下不足：
一是反应快但不了解情况。社会应急救援力量往往能够短时间赶到到灾害现场，但大多对灾情不了解、需求不清楚，也没有预先协调，造成现场秩序混乱、附近交通拥堵。
二是热情高但专业水平不足。部分社会应急救援组织和志愿者救援热情很高，但缺乏专业培训，综合救援技能不强，专业救援设备不足，有的连自身后勤供给都无法保障，造成灾区额外负担。
三是行动实但缺乏统一组织引导。一些社会应急救援队伍在进入现场后能够开展实质性救援，但没有详细的计划安排，救援行为随意，没有统一的指挥调度，造成救援资源配置不平衡，也存在一定安全隐患。
四是短期任务效率高但长期活动稳定性难以保持。社会应急救援力量来自社会各界，能够迅速投入短期的救援、抢险等活动，但对大多数队员来说，难以长期、深度的参与有关活动。
二、社会应急救援力量的发展现状及问题分析
应急管理部、民政部在2019年印发了《关于进一步推进社会应急力量健康发展的意见（征求意见稿）》，从加强社会应急力量管理、建立完善社会应急力量协调调用机制、制定完善促进社会应急力量发展的政策措施、加强社会应急力量能力建设等方面向各地应急、民政部门提出了多项指导意见。河南省2020年9月出台了《应急救援队伍建设管理办法（试行）》，从队伍建设、队伍管理、指挥调度、救援补偿、队伍保障等方面对应急救援队伍的建设管理进行了明确，并提出了“社会应急救援力量在相关部门的指导下加强日常自主管理。相关部门通过资金支持、业务培训、联合演练、物资捐助等方式，帮助扶持社会救援力量提高救援技能”的具体要求。但实际工作中，各地对落实有关意见、办法的具体措施不多，也没有相应的人员机构设置，在同社会应急救援力量的对接联系、组织引导等方面，缺少有效机制。另外，受经费、管理、保障等因素的制约，社会应急救援力量的生存发展普遍较为困难。
（一）限制条件多导致民间力量参与不足。一方面，准入门槛高。从目前了解的情况看，正规的社会应急救援队伍需要在民政部门、国家应急部网站社会救援力量模块分别进行注册，该过程对初始注册资金、专职人员配备、建队人数标准、名称字号限定都有一定要求。比如，初始注册资金要求在3万元以上，至少配备1名专职人员，建队人数标准50人以上等。另一方面，活动开展受局限。日常救援活动范围一般按照注册单位对应的行政辖区划分，业务类别一般按照注册时所备注的救援种类划定，过多的限制条件影响了社会应急救援事业的深入发展，据某地数据显示，当地共有应急救援队伍50支、人员近3000人，但社会救援队伍仅有6支、不到600人，民间力量的参与程度不高。
（二）资金严重缺乏导致生存发展困难。社会应急救援力量收入渠道仅限于官方救援任务补偿和公益性社会捐赠。例如，省内某地一拥有80名会员的水上救援队，3年来仅收到上级应急部门下拨的2020年重大贡献奖励5000元和某个爱心单位捐赠的3台冲锋舟。杭州一知名度较高的救援队，除了爱心企业及人士捐款，向民众普及急救知识和开展演练等政府购买服务的收入，其11名理事每年仍需自掏腰包拿出2万元至5万元维持运营。目前，各地的社会应急救援队伍普遍面临资金设备不足的困境，生存发展难以维系。
（三）日常管理不足导致业务能力跟不上发展需求。一方面，部门的指导帮扶不力。应急管理等部门的帮助扶持仍主要集中于国家队伍和专业队伍，大多数社会应急救援队伍没有得到过政府部门的资金支持、业务培训、物资捐助等扶持，也很少受邀参与联防联训、协同演练、业务交流等提升活动。另一方面，社会应急救援队伍自身建设管理欠缺。平时主要根据所辖区域内群众求助需求开展救援活动，很少组织开展技能培训、业务交流等，对一些新的救援知识、技能方法了解掌握不及时、不充分，能力水平边缘化，面临逐渐被社会淘汰的可能。
（四）保障机制缺失导致作用发挥不充分。一方面是联系对接机制弱化。一是日常联系对接中，应急、公安、城管等部门未将其纳入日常工作范畴，个别社会救援团队虽然有挂靠的指导部门，但并无实际的联系指导。二是前往救灾过程中，本地队伍的登记报备无任何效力，有关部门仅作记录；受灾地部门缺少同来援队伍的联络对接，各地队伍缺少同部门联系沟通的渠道，无法及时投入救援。如前一阶段赶往郑州、新乡等特大暴雨灾情地的救援队伍在一些路段长时间滞留，甚至造成部分区域交通拥堵。三是很多地方没有将社会应急救援力量纳入活动组织和救援调度的范围，部分灾情地有关部门没有统计各支队伍人员装备情况，也没有分派具体任务，各支队伍仅靠临时微信群交流获取信息，自行开展救援，方向性组织性不强，导致现场秩序混乱。
（五）水平参差不齐导致综合调度效果不理想。由于不同社会应急救援队伍在人员素质、设备装备、技能水平等方面差异较大，能力水平参差不齐，调度中救援需求与队伍能力特长不匹配的情况时有发生，影响了救援效率。2019年12月，应急管理部开展试点工作，从六个专业方向、每个专业方向三个等级分类分级测评社会应急队伍能力；去年，我省也在出台的文件中提出了关于“认定省、市、县各级重点社会应急救援队伍，实行分类指导服务、分级优先调度”的指导意见，旨在通过等级测评认定，实现对社会应急救援力量科学调度、合理配置、提高效率。而实际中，大部分地区社会应急救援队伍等级测评认定工作进展仍较为滞后。
三、建议
（一）建立等级测评和动态评价体系。兼顾专业方向和综合需求，对现有社会应急救援力量实行等级测评，以及动态评价。在等级测评中，可在2019年试点方案“1级、2级、3级”的三个大级别之间增设若干小级别，定期开展等级复核，更直观体现不同队伍的能力水平差异。在动态评价中，可通过对各支队伍参与培训演练、防灾减灾、应急救援等活动情况进行评价、积分的方式，对级别作相应调整，及时准确反映其业务水平和能力状态，为统一调度提供科学参考。
（二）加强联系指导和活动组织力度。指导各级应急部门建立对接联系社会应急救援力量的工作机制，切实将组织引导社会应急救援力量发展纳入日常工作范畴，一是建立定期联系指导社会队伍的工作制度，及时了解发展情况，指导工作开展；二是鼓励引导社会力量积极参与业务培训、实操演练、技能交流等部门组织的综合提升活动，不断提升社会队伍参与比重；三是组织引导综合提升中表现较好的队伍深入城乡社区、村、企，承担一部分科普宣传、风险排查、培训演练等常态防灾减灾工作；四是积极协调将社会力量参与防灾减灾纳入政府购买服务范围，加大对社会队伍的资金支持、活动补贴力度。
（三）完善救援调度和救援对接机制。一方面，将社会应急救援力量纳入省级防灾减灾救灾统筹中心统一管理，进一步提升对社会应急救援力量的征召比例，综合灾害级别类别，对等级高、能力强和表现好、潜力优的社会队伍优先调度，并协调解决救援勤务、道路通行、救援补偿、优待抚恤等保障，充分发挥社会应急救援力量综合性优势和补充性作用。另一方面，做好救援对接。一是建立信息发布机制，灾害发生地应急管理部门要及时向社会发布救援需求信息、联系方式；二是建立提前对接机制，灾害地应急部门在收到社会应急力量的出队信息后，根据队伍等级能力与救援需求匹配情况，引导其救援行动；三是建立救援现场统一指挥机制，安排专门人员在救援现场对接引导救援力量，做好交通管制，确保救援行动安全有序。
（四）提高民间力量参与度。一方面，扩大参与面。变“严进宽管”为“宽进严管”，适当降低人数要求、资金要求等建队准入标准，对具备一定条件的引导其参与等级测评，对具备级别的队伍实施分级管理调度，为社会力量长期有序参与留足空间。另一方面，加强推介力度。通过各级政府和应急部门网站、公众号设立专门板块，介绍各支队伍有关情况、先进事迹，公布联系方式、捐赠渠道，为社会力量加入队伍、开展捐赠提供平台。
