【摘要】全方位加强餐厨废弃油脂收集加工行业管理 助力我国可持续航空燃料等生物燃料产业发展 河南省政协委员、民建濮阳市委会主委魏剑锋，濮阳市政协委员、民建河南省委会财政金融委委员、濮阳市财政局税政条法科科长董长林反映，在绿色低碳发展成为趋势、国家提出“提升废弃油脂等厨余垃圾能源化、资源化利用水平”大背景下，可持续航空燃料（SAF）已成为废弃油脂等餐厨垃圾能源化、资源化的重要途径。但我国SAF产业发展面临着餐厨废弃油脂收集覆盖面和处置集成度低、本就短缺的废弃油脂原材料受税收政策驱动大量出口、欧盟反倾销限制、生产前期投资规模大成本高等制约因素。为此建议：一是拓展餐厨废弃油脂收集覆盖面，促进我国餐厨废弃油脂收集行业规模化发展。二是加强出口管控，确保国内餐厨垃圾废弃油脂处理企业的原材料需求。三是稳健开拓生物燃料国内、国外两个市场，扩大我国生物燃料产品市场占有率。四是以国家推动大规模设备更新为契机，推动相关行业升级发展。
全方位加强餐厨废弃油脂收集加工行业管理
助力我国可持续航空燃料等生物燃料产业发展
河南省政协委员、民建濮阳市委会主委魏剑锋，濮阳市政协委员、民建河南省委会财政金融委委员、濮阳市财政局税政条法科科长董长林反映：近年来，我国全面贯彻落实习近平生态文明思想，积极发展资源循环利用产业，在促进绿色低碳转型方面成效斐然。2024年2月国务院办公厅出台《关于加快构建废弃物循环利用体系的意见》（国办发〔2024〕7号），明确提出“有序推进厨余垃圾处理设施建设，提升废弃油脂等厨余垃圾能源化、资源化利用水平”。餐厨废弃油脂俗称地沟油，主要包括煎炸食品的废弃油脂、排入下水道的废弃油脂，以及厨余垃圾中的废弃油脂。我国已成功研发出以餐饮废弃油脂为原料生产可持续航空燃料（Sustainable Aviation Fuel，SAF）技术并实现量产，如中石化宁波镇海炼化10万吨/年产能、香港中华煤气旗下怡斯莱10万吨/年产能、河南君恒实业生物科技有限公司20万吨/年产能。可持续航空燃料是指满足可持续性标准，来源于生物质、餐厨废油（地沟油）等原料，经加工后达到民用航空喷气燃料标准的燃料。航空企业积极推动生物燃料使用，国产C919和ARJ21飞机已完成生物航煤试飞，可持续航煤市场初具雏形。全国各地也在不断强化餐厨垃圾回收管理机制和处理设施建设，可持续航空燃料已成为废弃油脂等餐厨垃圾能源化、资源化的重要途径。
SAF热值较高，并且相较于传统的化石燃料，SAF从原材料收集到最终用户使用的整个过程中产生的碳排量，最高可减少85%，对我国实现碳达峰碳中和必将产生重大推动作用，拥有广阔的应用前景。根据国际航空运输协会分析，航空业若要在2050年实现净零排放，65%的减排将通过使用SAF来实现。德勤中国预测，如果中国航空业与国际航空运输协会提出的目标保持一致，2030年中国的SAF需求量将达到300万吨/年，2050年中国的SAF需求量将达到8600万吨/年。但在SAF产业规模化量产和推广中也存在不少难题，需引起高度重视。
一、存在的问题
（一）我国餐饮废弃油脂收集覆盖面、处置集成度偏低，难以实现经验积累和规模效应。除少数大中城市建立了较完善的废弃油脂收集体系，我国大部分地区餐厨废弃油脂以分散收集为主，以县区作为具体实施单元，自行选择收集和处置企业，重复建设现象较为普遍。在这种模式下，政府部门管理力度松紧不一，收集覆盖面偏低，企业运作成效参差不齐，餐饮部门配合度较低，地沟油黑色产业链难以彻底斩断。我国餐厨废弃油脂可供收集原料约为800至1000万吨，但实际收集利用量约为440万吨，收集率不足50%，生物燃料的原材料收集有很大的挖潜空间。这就导致一方面大量餐厨废弃油脂被低水平处置，一方面可持续航空燃料生产企业的原材料供给缺乏稳定性，生产规模和持续性难以保障。
（二）受税收政策驱动，本就短缺的废弃油脂原材料大量出口，导致国内相关行业产能闲置。目前，国内收集餐厨废弃油脂主要被加工为工业级混合油和生物柴油两种产品。根据《财政部 税务总局关于完善资源综合利用增值税政策的公告》（财政部 税务总局公告2021年第40号）规定，使用废弃动物油和植物油加工成生物柴油、工业级混合油，资源综合利用企业可享受增值税70%即征即退政策，虽然其中明确要求工业级混合油的销售对象需为化工企业，但在实际运作中，一些企业通过关联公司、异地注册公司等变通手段实现产品出口。此外，工业级混合油通常以税则号列15180000报关出口，可以享受13％的出口退税。据业内人士分析，这里所谓的工业级混合油实质就是地沟油。受以上政策影响，企业直接出口地沟油比在国内深加工获取的利润更多。国内一些企业买到地沟油原料后，经过简单处理就将其出口套利。据海关统计，2022年我国共出口工业级混合油158万吨，2023年出口约205万吨，2024年1至7月份出口已达159万吨，出口规模逐年上涨。按此态势估计，2024年我国收集的餐厨废弃油脂原材料出口率将超过50%，国内生物燃料生产企业原材料短缺状况将进一步加剧。
（三）在国际对生物燃油初级原材料需求急剧上升和不当反倾销等多重挤压下，国内生物燃料生产行业发展遭遇阻力。当前越来越多国家设定了航空业可持续发展目标，将减少碳排放作为重要措施内容。美国发布《SAF挑战路线图》，提出到2030年实现国内SAF年产量30亿加仑，到2050年实现SAF年产量350亿加仑，以满足美国航空业100%普及可持续航空燃料的发展目标。欧洲也有相关政策出台。随着时代发展，国际上对清洁生物能源的需求迅速增加，对初级原材料的争夺必将更加激烈。此外，由于中国生产的优质廉价生物柴油冲击了欧盟生物柴油生产企业，2023年7月欧盟生物柴油企业联合发起对中国生物柴油生产企业的反规避、反倾销调查，并于今年7月19日开始对中国生产的生物柴油出口欧盟征收最低23.7%的反倾销税。受此影响，部分中国生物柴油企业进入低效、亏本甚至全面停产状态。
（四）可持续航空燃料生产前期投资规模大、生产成本较高。可持续航空燃料生产在我国还处于发展初级阶段，企业投资较大、生产成本难以大规模下降。参考河南省某民营生产企业2024年SAF扩产计划分析（年产40万吨），每万吨产能需投资3千余万元，原材料、动力等生产成本是传统燃料的2至4倍。由此导致，国内企业会面临在建设初期资金短缺，在生产过程中成本高企、销售价格高、国内下游行业使用积极性不高等困难，极大阻碍了产业发展，迫切需要国家不断完善产业支持政策，进一步提升政策效能。
二、相关建议
（一）拓展餐厨废弃油脂收集覆盖面，促进我国餐厨废弃油脂收集行业规模化发展。一是完善制度管理并严格实施，堵塞餐饮、食品加工等行业通过黑链条处置餐厨废弃油脂的漏洞，提高餐厨废弃油脂收集行业覆盖率。二是进一步扩大餐厨垃圾收集范围，逐步将居民日常生活垃圾纳入统管领域。建议先在大型现代生活小区建立定期收集设施、倡导在新建生活小区配套建设回收设施、鼓励抽油烟机生产厂家增添废弃油脂收集、存储功能，探索建立生活小区有偿收集管理等方式开辟原料收集扩围新通道。三是由政府引导整合餐厨废弃油脂收集、处置行业，通过商业化运作打破区域分散管理限制，实现餐厨废弃油脂规模化收集和利用。从国家层面对可持续航空燃料生产基地进行整体布局，依托骨干企业建立循环产业园区，畅通产业链条。四是创新管理机制，成立餐厨废弃油脂、生物燃料相关资源和产品的全国交易大市场，实现行业的良性公平竞争，畅通产销通道。
（二）加强出口管控，确保国内餐厨垃圾废弃油脂处理企业的原材料需求。一是严格执行国家相关行业优惠政策，严格执行海关总署进出口税则，杜绝部分企业偷税漏税行为，规范国内行业市场；二是国家相关部门对地沟油、工业级混合油做出合理界定，对废旧资源出口加以适度控制，确保国家战略资源不流失。三是对市场行为加以合理引导，鼓励以市场联营模式提前锁定相关原材料供应，实现利益最大化。四是建立完善工业级混合油产业信息追踪制度，严厉打击相关化工行业将市场收集工业级混合油变相出口的违规行为。五是强化财税政策支持，让餐厨垃圾废弃油脂处理国内处理更具性价比，改变当前废弃油脂初级产品大量出口的现状。六是取消利用地沟油加工的工业级混合油出口退税政策，并借欧盟加征反倾销税为契机，反向加征出口关税，从原料端有效降低生物柴油成本。
（三）稳健开拓生物燃料国内、国外两个市场，扩大我国生物燃料产品市场占有率。一是通过设立引导基金，国有金融平台支持、引导社会资本入股参与等多渠道减轻相关行业投资压力，实现合作共赢。二是将相关投资项目纳入重点产品创新和应用示范工程予以投资补助。三是对SAF等高端航空油品行业用电执行优惠用电价格，允许有条件企业使用绿电降低生产成本，将风电、光电等绿色能源进行就地转化，进一步降低生产成本。四是出台鼓励国内消费政策，设定并逐步提升国内航空业和水陆交通业推广使用生物燃料的比例，推进生物燃料顺利进入加油站、航空行业等末端消费市场，营造国内生物燃料使用大格局。五是由国家相关部门和行业协会牵头，积极应对国际反倾销调查，做出合理反击，坚决维护生物燃料生产行业合法权益。稳步将生物柴油、可持续航空燃料纳入出口退税范围，增强国际市场产品竞争力。
（四）以国家推动大规模设备更新为契机，推动相关行业升级发展。针对国内生物燃油生产分散，技术水平亟待提升的现状，一是结合国家发展改革委、国家能源局新出台的《能源重点领域大规模设备更新实施方案》，推动现有餐厨废弃油脂收集处理行业设备更新换代和技术提升。二是注重政策引导，促进行业强强联合，推动我国生物质液体燃料整体布局和行业高质量发展。
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